Forum Italiano della Progettazione

Prof. Arch. Francesco Suraci
Associato di Tecnologia dell’Architettura
Dipartimento Arte Scienza e Tecnica del Costruire
Universita’ degli studi “Mediterranea” di Reggio Calabria
opere-pubbliche@forum-progettazione.it

In relazione ai ruoli che l’architetto deve assumere, il seminario affronta i temi relativi alle problematiche della qualità nella concezione e programmazione partecipata e concertata, il piano di qualità del progetto, la qualità degli esecutori, il controllo di qualità dei prodotti e dell’esecuzione, la verifica e validazione del progetto.

L’attuazione della qualità nel processo edilizio - gestionale fa riferimento alla qualità tecnica, ma configurandola in una vasta accezione teorica, in funzione della complessità della conoscenza, del progetto e della sua percezione in relazione al ruolo etico del progettista.

L’introduzione dei concetti di qualità nella progettazione ha rappresentato uno dei principali elementi innovatori nel nuovo ordinamento dei lavori pubblici strutturato sulla L. 109/94 s.m.i. e ha permesso alle Amministrazioni Pubbliche in genere di disporre di nuovi strumenti tecnico-amministrativi per il controllo del progetto e la qualità degli interventi.

La nuova normativa sugli appalti pubblici propone profonde modifiche nei rapporti stabiliti e consolidati tra i protagonisti del processo edilizio introducendo innovazioni di governance che obbligano a modificare i vari ruoli in un contesto ben definito e precisamente normato: ciascuno, con le proprie competenze, apporta un contributo originale e contemporaneamente svolge attività parallele in modo dialettico ma con funzioni ben distinte.

La progettazione esecutiva costituisce un elemento che garantisce, di per sé, in modo intrinseco, maggiore rigore e trasparenza, come elementi necessari e funzionali alla qualità dell’opera.

Una delle questioni che maggiormente aveva ispirato e spinto il legislatore verso la riforma normativa era la constatazione della mancanza della programmazione nella realizzazione di opere pubbliche, che spesso ha prodotto opere incompiute o incomplete con la conseguenza di una carenza di infrastrutture, sia quantitativamente che qualitativamente, con conseguenti limiti nella gestione dell’organizzazione di infrastrutture di servizi.

Questa situazione andava regolata con una nuova disciplina, che restituisse alla pubblica amministrazione il diritto-dovere di programmare (governance del processo), di distinguere nettamente tra progettazione ed esecuzione e, soprattutto, che l’opera avesse costi, tempi e qualità predeterminati.

Progettazione esecutiva significa un procedimento integrato per fasi; la Norma prevede tre fasi: progettazione preliminare, progettazione definitiva e progettazione esecutiva che per la pubblica amministrazione, per un verso, ma anche per le imprese realizzatrici dell’opera, realizzano la possibilità di avere dei punti di riferimento molto chiari.

La progettazione quindi, così come indicato dalla legge, fornisce in queste tre fasi indicazioni molto precise sulle sue caratteristiche.

Il regolamento generale contribuisce a definirle ancora meglio: si e’ infatti compiuto questa scelta di una definizione ancora più puntuale delle caratteristiche della progettazione, nonostante le obiezioni che pure sono state sollevate di una regolamentazione eccessivamente di dettaglio.

La valutazione che è stata fatta è stata di individuare, in questa fase, i limiti precisi e le caratteristiche che devono connotare il progetto in modo molto puntuale, proprio per sottolineare il cambiamento rispetto ad una fase in cui si operava sulla base di una progettazione di massima, quasi sempre affidata all’impresa, dove non vi era alcuna distinzione tra progettazione ed esecuzione con una prevedibile distorsione degli obiettivi indicati dalla pubblica amministrazione.

Si deve però ancora puntare alla possibilità di avere delle norme esclusivamente di principio, laddove però la progettazione esecutiva si consolidi fino a diventare un processo culturale che informa tutti i soggetti pubblici e privati, coinvolti.

La progettazione esecutiva non è soltanto una intuizione, ma una precisa scelta normativa per rovesciare il sistema e renderlo funzionale alla qualità, compresa la necessità indotta dai nuovi processi economici, dalle procedure della Comunità Europea, dal fatto che le nostre norme finanziarie prevedono un vincolo di cassa e, soprattutto, da una logica di sportello basata sul progetto esecutivo che ha fatto venir meno la logica della prenotazione del finanziamento, quindi con un ancoraggio molto saldo del finanziamento alla progettazione esecutiva.

Il concetto della cantierabilità è quindi entrato prepotentemente, impetuosamente nell’azione amministrativa di tutta la pubblica amministrazione ed ha cambiato completamente anche il modo di porsi del soggetto pubblico nei confronti dell’opera da realizzare.

D’altro canto, anche per quanto riguarda gli strumenti della programmazione negoziata e i programmi complessi, quello della progettazione in generale, e della progettazione esecutiva in particolare, diventa l’elemento centrale su cui ruota l’azione delle pubbliche amministrazioni diretta ad investire e a realizzare opere previste dalla loro stessa programmazione.

Il progetto non rappresenta un momento, sia pure importante, ma è l'essenza stessa del processo, dalla prima proposta programmatica fino alla realizzazione dell'intervento, naturalmente nelle varie forme attraverso le quali si manifesta.

Il nuovo ciclo di leggi sottolineano l'importanza e la centralità della progettazione, quale elemento essenziale per una corretta gestione dell'intera fase della realizzazione delle opere pubbliche.

Il futuro della progettazione è tutto racchiuso in quattro semplici interrogativi:

Progetti di fattibilità, pre-progetti, avanprogetti, progetti preliminari, progetti di massima, progetti di massima potenziati, i progetti generali, i progetti esecutivi, i progetti definitivi, i progetti stralcio, ecc...

- Con la norma vigente, come noto, si ritiene di aver fatto definitiva chiarezza sul punto, individuando tre successivi livelli nel processo della progettazione.

Tali definizioni, o meglio la loro concatenazione logica e quindi contenutistica, sono state però sensibilmente modificate tra la 109/94 e le s.m.i.

1. I livelli di progettazione sono effettivamente tre (quelli elencati dall'art. 17 -) o sono quattro, se si ammette l'indispensabilità del "preliminare" del progetto o dei progetti-piani di fattibilità per la realizzazione dei piani triennali di programmazione? (Questo quarto livello è, per così dire, sottinteso nella norma).

Il progetto definitivo, ad esempio, deve contenere "tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle necessarie autorizzazioni e approvazioni"; ma per acquisire alcuni nullaosta, quelli dei Vigili del Fuoco, delle Soprintendenze, o le autorizzazioni per le costruzioni in zone sismiche, non è forse necessario produrre una progettazione esecutiva?

Ciò appare inconfutabile, a meno che non si ipotizzi come alternativa la via della richiesta di pareri preliminari, con la riserva di successive modifiche in corso d'opera, secondo procedure che conosciamo e che tuttavia hanno generato, nel passato, il proliferare delle varianti tecniche e, comunque, con un uso molto dilatato dell'autocertificazione.

3. E' davvero possibile redigere progetti esecutivi in un Paese che non dispone di normative tecniche inequivocabili in troppi settori delicati?

Resta in ogni caso il tema di fondo - per molti aspetti inestricabile - del come una attività, quale la progettazione, per sua specifica connotazione aperta, possa essere congelata in uno status definitivo, nel contesto di un settore di produzione i cui sistemi sono, per lo più, artigianali.

E' del tutto evidente che il suo "essere congelata" è possibile solo da un punto di vista virtuale e che questa virtualità trova la sua estrinsecazione proprio nella "aleatorietà" dell'offerta economica a corpo.

Proprio in questo sta la definizione stessa del concetto di "Impresa economica", del "rischio" di impresa.

Per rendere coerente tale sistema sarebbe necessario prevedere una ulteriore fase (intermedia) tra la gara d'appalto e la firma del contratto, una fase di accettazione o, per meglio dire, di "corroborazione" del progetto da parte dell'Impresa sulla falsa riga del modello francese, ma nei testi attuali essa è scomparsa, scaricando di fatto solo sul progetto (ovvero sul progettista) le responsabilità del supero di spesa, asserendo una presunta, quanto insostenibile, "perfezione" del progetto.

Per comprendere cosa sia diventato effettivamente il progetto preliminare, non è sufficiente limitarsi alla lettura contenutistica della legge, limitarsi cioè alla sua definizione; bisogna invece analizzare il disposto correlato relativo alla definizione del "progetto definitivo".

La definizione dei contenuti nel progetto definitivo ha subito una non trascurabile trasformazione delle metodiche di approccio, rispetto alla 109; recita infatti: "Il progetto definitivo individua congiuntamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabilite nel progetto preliminare e contiene .......".

La trasformazione appare consolidata anche nel testo della 415 del 98: essa consiste nell'aver stabilito una correlazione, abbastanza rigida, tra progetto definitivo e progetto preliminare.

Il progetto preliminare vincola, quindi, indirizza, definisce criteri, caratteristiche spaziali, tipologiche e tecnologiche, che saranno resi compiuti nel progetto definitivo.

Il progetto preliminare è quindi diventato un vero e proprio progetto di massima e non più e solo uno strumento di programmazione, per il quale si fa invece riferimento ai piani o studi di fattibilità e, tuttavia, l'art. 14 sulla programmazione dei Lavori Pubblici (art. 16 nella "ter") prevede al punto 2: "Gli studi di fattibilità". (E' questo per l'appunto il quarto livello (nascosto) del processo della progettazione).

Il programma triennale costituisce il loro momento attuativo. Ciò è ribadito dalla introduzione degli "elenchi annuali" e dalla possibilità della revisione annuale del programma triennale.

Conferma ulteriore dell'importanza progettuale del "progetto preliminare" è data implicitamente dalla modifica delle "competenze dei Consigli comunali" art. 17 nella 415 che modifica l'art.32 della 142/90, che approva i progetti preliminari in quanto, per l'appunto, determinano e vincolano i progetti definitivi, definendone gli indirizzi generali.

Il secondo ordine di motivi che eleva a rango di progettazione di massima il "preliminare", sta nelle profonde modifiche apportate dall'art. 21 con la previsione dei "contratti di appalto aventi per oggetto la progettazione esecutiva e l'esecuzione dei lavori".

Sono questi i tanto discussi Appalti integrati che hanno minato la netta separazione che l'originaria Merloni prevedeva tra la fase progettuale e la fase d'appalto.

Un appalto, oggi, potrà essere affidato (per categorie amplissime di opere) anche sulla base del solo progetto definitivo e/o del solo progetto preliminare nei casi previsti dalla norma:le "concessioni", ovvero quei contratti aventi per oggetto la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva, l'esecuzione dei lavori, nonché la loro gestione, o i "concorsi appalto".

Ed ancora e’ bene riflettere sugli scenari (Nuovo codice sugli appalti) futuri in continuo evolversi caratterizzati, in previsione, dalla concertazione tra Committenza e Impresa (fase negoziata) (1).

La valenza tutta progettuale del progetto preliminare è irrobustita anche dal comma 8, laddove recita: "l'esecuzione dei lavori può prescindere dall'approvazione del progetto esecutivo qualora si tratti di lavori di manutenzione o di scavi archeologici" ed in più all'art. 20 (incentivi per la progettazione) parla, riferendosi al personale interno, non più "che abbia redatto direttamente il progetto esecutivo, ma molto più genericamente "che abbia redatto il progetto per l'appalto".

Non può sfuggire quindi l'importanza e la delicatezza che il progetto preliminare viene ad assumere in tale contesto.

Ciò che è certo è che un progetto preliminare approssimativo o errato nei suoi presupposti, condizionerà definitivamente e negativamente l'esito dell'intera operazione.

Non v'è dubbio, che il progetto preliminare debba riconoscere ed evidenziare tutto il sistema dei vincoli esistenti: in campo ambientale, urbanistico, di rispetto dei beni artistici-monumentali, di quelli ambientali e archeologici, di quelli infrastrutturali esistenti e indicare la soluzione progettuale con l'ausilio di "schemi grafici per l'individuazione delle caratteristiche spaziali, tipologiche, funzionali e tecnologiche".

La norma presuppone infatti che prima di dare inizio alla progettazione siano "accertati" i vincoli esistenti che ne condizionano la definizione.

L'accertamento di tali vincoli presuppone un lavoro non sempre facile. Si tratta innanzitutto di individuare i vincoli urbanistici derivanti dalla pianificazione del territorio.

Per un'opera puntuale forse sarà sufficiente consultare lo strumento urbanistico generale del Comune e quelli attuativi; per un'opera lineare occorrerà invece consultare più strumenti (piani comunali, piani paesistici, piani di bacino, piano delle aree naturali protette, piani provinciali), facendo di ciascun piano un esame adeguato.

Si tratta, in altre parole, di effettuare una "lettura" che non è detto si limiti al solo rilievo di dati parametrici o di norme oggettuali, ma sia anche critica così da portare alla definizione di elementi che incidono sul rapporto dell'opera con il territorio e l'ambiente.

Una considerazione a parte occorrerebbe fare per i vincoli archeologici che spesso richiedono indagini preliminari diverse, volte ad accertare la presenza o meno di reperti nelle aree interessate dagli interventi, per verificare la fattibilità dell'opera nella fase di avvio del progetto.

Il progetto ha inizio con la lettura di quelle che sono le condizioni del territorio o dell'ambiente urbano dove l'opera si colloca.

- il primo attiene all'analisi complessiva dei vincoli, ma anche, e soprattutto, l'esatta definizione delle specifiche esigenze che l'Amministrazione vuole soddisfare, nonchè i fondamentali requisiti che l'opera deve avere. Questa fase dovrebbe dar luogo a un documento che si può chiamare "preliminare di progetto o piano di fattibilità", che diventa fondamentale ai fini della programmazione.

- il secondo attiene alla elaborazione di questo primo documento, passando alla prima vera fase progettuale e cioè, al progetto preliminare, che presuppone già l'aver individuato le esigenze da soddisfare e i requisiti fondamentali dell'opera. E' proprio di questa fase fare una lettura critica dei vari vincoli urbanistici rilevati, finalizzandoli alla progettazione.

Sono quindi due fasi distinte; tutte e due devono considerare il sistema dei vincoli esistenti, ma in una diversa ottica: la prima (il "preliminare" di progetto) per verificare la fattibilità dell'opera ai fini della programmazione, la seconda (il progetto preliminare o di massima) più critica, tende ad accertare le implicazioni dei vincoli, ma più in generale delle condizioni ambientali, in senso ampio, sul progetto.

La prima è di stretta competenza dell'Amministrazione, la seconda già prefigura la scelta del soggetto responsabile del progetto.

3. Va sottolineato, come logico che sia, che in tutte le tre fasi di progettazione, ma inevitabilmente anche in quella del piano di fattibilità su cui è redatto il programma triennale, è richiesta una valutazione dei costi da affinare progressivamente fino alla "certezza", non desumibile solo dal progetto esecutivo in cui ogni elemento è valutato e descritto anche sotto il profilo del costo, ma del prezzo di aggiudicazione dell'appalto con prezzo a corpo (con parti eventuali, a misura) secondo l'allegato F della legge 2248 del 1865.

(1) Da: Sole 24 ORE – 23/03/06. Il nuovo codice prospetta come scenario futuro alcuni significativi aggiustamenti e accelerazioni di tendenze normative già in atto, mentre fanno l'esordio alcuni nuovi istituti recepiti dalle direttive europee 17 e 18 del 2004 che il Codice recepisce.

Tra gli aggiustamenti più importanti: la definitiva marginalizzazione del «massimo ribasso» per le gare di lavori, a favore di criteri che accrescono la discrezionalità delle stazioni appaltanti (offerta economicamente più vantaggiosa); l'inserimento dell'esclusione automatica delle offerte anomale per le gare sotto i 5,2 milioni (a discrezione delle stazioni appaltanti); l'ampliamento delle possibilità di affidare con lo stesso appalto e alla stessa impresa progettazione e costruzione; la possibilità per i costruttori di realizzare opere di urbanizzazione primaria a scomputo direttamente, senza gara o in veste di promotore. Tra i nuovi istituti mutuati dalle direttive: le aste ordine, l'avvalimento, il dialogo competitivo e l'accordo quadro.

LA SEPARAZIONE FRA PROGETTAZIONE E COSTRUZIONE. Per le grandi opere ci aveva già pensato la legge obiettivo a superare il principio generale della legge 109/94, prevedendo l'affidamento al contraente generale della progettazione definitiva ed esecutiva unitamente all'esecuzione con qualsiasi mezzo dei lavori oggetto dell'affidamento. Per le opere ordinarie, invece, il codice De Lise interviene pesantemente a scardinare i paletti della legge quadro sui lavori pubblici. Innanzitutto saltano completamente i limiti che consentono il ricorso al cosiddetto «appalto integrato».

Viene infatti soppressa dell'attuale casistica prevista dall'art. 19, comma 1, lettera b che consente l'affidamento congiunto di progettazione e costruzione per lavori fino a 200.000 euro, o oltre i 10 milioni di euro (per lavori ad elevata componente tecnologica o impiantistica e per le manutenzioni e gli scavi archeologici); il Codice stabilisce quindi che la stazione appaltante potrà utilizzare quando vuole un appalto con contenuti di progettazione e di realizzazione di lavori (àrt. 53, comma 1).

In secondo luogo si prevede una nuova tipologia di appalto integrato che ha in se i connotati di un appalto-concorso. Il contratto previsto dal Codice ha infatti sempre ad oggetto la progettazione esecutiva e la realizzazione dei lavori, con la differenza che l'amministrazione porrà a base di gara un progetto preliminare (invece di un definitivo) e chiederà ai concorrenti di presentare in sede di offerta il progetto definitivo che sarà, evidentemente, valutato dalla commissione di gara insieme all'offerta economica. Infine un ultimo elemento che si colloca nel segno del superamento della separazione fra progettazione e costruzione risiede nell'introduzione del nuovo istituto del dialogo competitivo che, pur previsto per appalti di natura particolarmente complessa, vede lo sviluppo in progress e in collaborazione fra amministrazione e imprese partecipanti al dialogo, di una soluzione progettuale che dovrà essere definita fino al punto di rendere possibile «offerte contenenti tutti gli elementi richiesti e necessari per l'esecuzione del progetto».

Pur non essendo ben chiaro quale potrà essere il livello di definizione finale del progetto sul quale si formula l'offerta, la fase progettuale sarà comunque gestita dai concorrenti insieme alla stazione appaltante per poi finire, soltanto in parte, all'interno dell'oggetto del contratto finale.

Fig. 1/6 Da: Tesi di laurea di Francesca Calarco - A.A. 2004/05 Universita’ degli Studi “Mediterranea” di Reggio Calabria.